2015年各級地方政府通過一次性收入等手段，勉強維持了財政運行，今年壓力有增無減，越往基層壓力越大。
 
　　“去年一整年，月月在忙收入，想辦法抓收入，財政壓力非常大。”中部某縣級財政局預算科科長這樣對財新記者總結他的2015年，他坦言，這么多年來這種壓力還是很罕見的。
　　由于經濟持續放緩，復蘇乏力，地方財政收入受到較大影響，收入壓力成為比就業更早到來的增長約束。財政部公布的數據顯示，2015年全國一般公共預算收入同比增長8.4%，如果扣除11項政府性基金轉列為一般公共預算的影響，同口徑僅增長5.8%，比2014年回落2.8個百分點，為1988年以來最低。
　　地方本級一般公共預算收入增速放緩得更為明顯，同口徑僅增長4.8%，比2014年下降5.1個百分點。財新記者統計31個省份2015年財政收入情況發現，與2014年相比，全國有24個省份財政收入增速出現回落，16個省份財政收入個位數增長或者負增長，比2014年增加4個。有11個省份最終財政收入增速未能實現年初預算目標。遼寧、黑龍江、山西三省財政收入出現負增長，其中遼寧省2015年一般公共預算收入下降33.4%，財政收支矛盾格外嚴峻。
　　多位地方財政部門人士對財新記者稱，財政實際運行的壓力會比數據表現出來的嚴峻很多，基層財政更是直面財政減收壓力。收支矛盾之下，財稅改革措施落地效果也大打折扣。
　　2016年開年，基層財政已開始為新一年的收入忙碌。上述中部省份縣級財政局人士對財新記者表示，從1月看，形勢仍然不好，“這幾天又在派收入，要實現全年目標，從年初就得抓起，要不然到年底壓力會更大”。
　　從各省級兩會的信息看，2016年絕大部分省份選擇繼續調低預期目標，多集中在6%-8%之間，低于GDP增速目標0.5個到2個百分點。一方面，經濟形勢不明朗會影響地方財政收入；另一方面，在經濟下行期，財政需要發揮逆周期調節作用，減稅降費以降低企業負擔，涵養稅源。
　　減收已成現實，為了緩解財政收支缺口，地方政府不得不開始勒緊褲腰帶，控制一般性支出規模，壓縮“三公”經費，優先保障民生支出和重點項目。

“保收入”之難
　　根據財新記者統計，2015年全國有24個省份財政收入增速回落。僅有北京、上海、廣東、江蘇、湖南、云南、安徽七省份2015年財政收入增速高于2014年。福建、廣西、山西、黑龍江、遼寧、貴州等11個省份最終財政收入增速則未能實現年初預算目標。
　　東部經濟發達省份財政收入仍多維持在兩位數。廣東省財政增速達到16.2%，北京、上海、天津、江蘇、山東仍維持10%以上的增速。這些地方主要是科技、金融、信息服務等行業發展態勢良好，以及房地產市場交易量價回升，帶來相關企業利潤增加，為財政收入增速提供了有力支撐。
　　2015年北京市金融、信息服務、科技服務三大行業合計增收貢獻率42.5%，現代服務業替代傳統服務業成為增收新動力。在銀行貸款規模和中間業務收入不斷增長、證券市場交易量大幅增加以及房地產交易量價回升的帶動下，2015年上海營業稅增長高于年初預期。服務業、房地產市場的回升，也帶動上海市企業所得稅增長高于年初預期。
　　部分省份雖然財政收入保持較快增速，但存在一次性增收因素或特殊增收因素。廣東省稱，財政收入增長相對較快，主要是受特殊增收因素影響較大：一是深圳一般公共預算收入高速增長23.8%，拉高了全省增幅，剔除深圳后，全省一般公共預算收入同比增長7.7%；二是超常規因素影響，廣東全省來源于金融保險業的稅收大幅增收（地方級預計增收約310億元，同比增長約38%），同時大額一次性收入集中入庫約120億元，如果剔除超常規因素影響，廣東省一般公共預算收入增幅在7.5%左右。
　　中西部地區財政收入增速整體放慢，尤其是工業結構偏重，依賴資源、能源，面臨嚴峻產能過剩的省份。一些省份也是借機“擠水分”，做實財政收入，導致數據上財政收入下滑幅度大。
　　遼寧省已經連續兩年一般公共財政收入負增長，2015年降幅更是擴大到33.4%，遼寧省財政廳表示，財政收入大幅下降，一是受做實了財政收入的影響；二是受宏觀經濟持續低迷、經濟增速換擋和自身產業結構不合理等因素影響，全省主要經濟指標大幅回落，企業經濟效益下滑，制約了財政收入的增長；三是結構性減稅和普遍性降費等政策性因素的影響。
　　黑龍江省2015年一般公共財政收入同比下降10.4%。其政府工作報告稱，去年該省經濟發展遇到多年未有的下行挑戰，油、煤、糧、木四大傳統產業領域集中出現負向拉動。由于油煤價大幅下降等因素，占規模以上工業半數的能源工業負增長3.7%。
　　一般公共財政收入主要來源是稅收，但在經濟下行壓力下，稅收增長乏力，“稅不夠、費來湊”的現象普遍，非稅收入在一些地方財政收入中增長明顯。以云南省為例，2015年稅收收入同比下降1.8%，非稅收入卻同比增長28.6%。全省一般公共預算收入增長6.5%，主要依靠非稅收入的拉動。
　　省一級財政尚能應付，市、縣基層財政收支壓力更大，矛盾尖銳。 “越是到基層政府，這種財政困境的感覺越深刻。”
       一位東部市級財政局人士對財新記者稱，該市下屬部分縣市由于稅源集中，市場主體單一，壓力明顯，“有些縣稅源在哪，站在樓上數一數，都看得清清楚楚，經濟沒有彈性。”
　　對基層財政來說，雖然從數字上看收入是增長的，但是可用財力并未隨之增加。上述縣級財政局預算科人士對財新記者稱，財政困難就在于此，收入看著是增加的，但是形成的財力非常有限，尤其有些一次性收入，收的再多，都列收列支了。公共預算收入中的非稅部分，包括行政事業性收費、罰沒收入都是沒有財力的，“這些不能當飯吃”。
　　財新記者了解到，雖然行政事業性收費、罰沒收入原則上可以財政統籌使用，而且相關文件要求做到收支兩條線，但是基層執收、執罰部門的支出一般仍在收費和罰沒中開支，財政實際能統籌多少，要看各地的管理能力。
　　上述縣級財政局預算科人士對財新記者說，非稅收入中國有資產（資源）有償使用收入成為當地調節收入的重要部分，“這是一次性收入，規模比較大，這一塊一年可以收入幾個億，主要是行政事業單位的資產處置等，但也難以形成可用財力。
　　他坦言，雖然政策明確了經濟進入新常態，財政收入預算從約束性轉向預期性，由收入任務數變為收入預計數。但是這在基層還沒有真正落到實處，指標考核的影響或多或少仍在，收入任務要完成，最后沒有稅收的情況下，就用資產處置收入來彌補，“年初制定收入指標又不能太低了，太低影響其他指標”。

壓力有增無減
　　經歷了財政收支矛盾尖銳的2015年，各地對2016年的財政收入更為謹慎。不少省份在政府工作報告中表示，2016年仍然存在極大的不確定性，各種增支減收因素十分集中，收支矛盾也是近年來最為突出的一年。絕大部分省份選擇繼續調低一般公共預算收入預期，目標多集中在6%-8%之間，低于當地GDP增速目標0.5到2個百分點。
　　山西是全國惟一一個將2016年財政收入目標定為負增長的省份，山西預計2016年一般公共預算收入下降7%，GDP增速預計6%。此外，遼寧、吉林分別將2016年目標定為3%、2%，全國排名靠后。
　　減收的壓力一方面來自于經濟增速放緩，工業經濟增長乏力；另一方面在于，財政要發揮逆周期調節作用，決策層明確繼續“減稅降費”，特別是2016年將全面推開“營改增”改革，實行不動產進項稅抵扣政策，這將增加減稅規模。此外，中央經濟工作會議還明確，“研究降低制造業增值稅稅率”。
　　東部一些發達省份2015年房地產、金融業拉高了收入基數，2016年也面臨不小的挑戰。上海市將2016年一般公共預算收入預期增長定為7%，經濟增速目標定在6.5%-7%。國家從2016年起將證券交易印花稅全部調整為中央收入，2015年證券業和保險業在前期股市交易量激增的帶動下收入貢獻較大，抬高了收入基數，這將對上海市2016年的財政收入增長帶來一定的壓力。
　　中西部省份由于產業結構單一，在去產能以及資源產品價格持續下跌的大環境下，財政收入預計繼續低速增長。
　　河南省2016年一般公共預算收入預期增長7%，低于經濟增長目標1個百分點。河南省2016年財政預算報告稱，河南省工業生產者出廠價格連續43個月下降，直接降低了稅收增幅。而且財政收入結構不優，非稅收入占比達30%，稅收收入對房地產依賴大。這都給增收帶來不小的壓力。
　　經過了此前的強化征收后，2016年非稅收入增長將明顯乏力。河南省預算報告預計，2016年河南一般公共預算中非稅收入下降13.2%。其中，國有資產（資源）有償使用收入下降51.9%，主要是2015年國有資產有償使用一次性收入較多。
　　江西、山東、廣東、陜西、天津、海南等省份，2016年財政收入增長預期目標設定仍高于當地GDP預期目標。

　　在政府預算四本賬中，除了一般公共預算收入，各地政府性基金收入也預計繼續呈下滑態勢，主要是房地產市場仍在震蕩調整，去庫存壓力大，導致地方土地出讓收入大幅度縮水。2016年北京市級政府性基金預算收入預計下降33.7%，主要是政府住房基金收入轉入一般公共稅源、土地收入較上年有所下降。按照有關規定，2016年國有資本經營預算調入一般公共預算比例達到19%。

　　部分欠發達地區的縣級財政，2016年保運轉的壓力很大。此前已經陸續有地方出現欠發工資的情況。2015年年中，財政部財科所曾組織地方調研，調研報告顯示，2015年上半年，山西全省119個縣（市、區）中，古交市和大同新榮區欠發當年工資。調研中還有縣表示，工資很大程度是靠專項撥款發的。下半年，這種情況更加惡化。
　　上述縣級財政局預算科人士告訴財新記者，此前國家開始工資改革等政策調整，當地需要增加支出1.3億元，但是省里只給了2300萬元，該縣可用財力的增長空間僅有1億元左右，“增加的財力彌補工資改革的增支都是很困難的”。
　　他認為，依靠縣級自身很難解決，目前縣財政就這么大盤子，只能希望上級財政通過轉移支付等途徑給予地方一些幫助，來彌補這些缺口。
　　解決縣級財政困難，除了結合稅制改革，進一步理順各級政府間收入劃分，完善地方稅體系，適當提高地方財政收入的比重，臨時救助也是手段之一。財政部財科所副所長蘇明在山西、河南調研后表示，要及時分析收入形勢，提早預判，必要時，對部分困難縣年底時通過獎補、借款等方式實施臨時救助。

緊日子怎么過
　　收入下滑，剛性支出增勢不改，財政收支矛盾越來越尖銳。上述東部市級財政局人士稱，收入少了不是絕對的壞事，反而逼著大家去轉變政府職能。“錢不夠花，很多時候是支出沒管好，過去大手大腳花錢花慣了，現在正好可以借機調整”。
　　地方在收支兩方面做文章。一方面，在收入上精細化預算，積極盤活財政存量資金。但目前來看，盤活的存量資金規模有限，財政部的數據顯示，截至2015年11月底，全國財政收回存量資金3658億元。此外，審計署在審計過程中還發現地方盤活的資金出現了二次沉淀。
　　不少地方政府在部署2016年盤活存量工作時明確，對存量資金較大的部門和地區壓縮下年度預算規模，對存量資金規模大、盤活不力的部門和地區進行通報或問責。加強財政收支及庫款流量監管，建立國庫現金流量預測體系和庫底目標余額制度，完善地方庫款現金管理模式。此外，地方政府在減稅和保收入的雙重壓力下，繼續要求不收“過頭稅”“過頭費”，嚴禁虛收空轉和亂收亂罰。
　　一位東部省份國稅人士對財新記者表示，現在財政收入緊張時會多一些評估、檢查之類，管理取向偏緊一點，但不至于超負擔挖稅，當地目前沒有明顯的多收稅問題。
　　多家沿海企業也對財新記者表示，近年來，遭遇到的收“過頭稅”情況比以前少很多。
　　在支出方面，優化支出結構。不少地方明確要求嚴控一般性支出規模，壓縮“三公”經費，優先保障民生支出和重點項目。部分地方還作出更細致的要求，例如，北京市表示，除集中建設行政副中心，原則上不再安排市屬行政事業單位現有辦公樓的維修改造經費，以及信息化項目大型硬件升級改造經費。
　　上述東部市級財政局人士表示，現在很多支出并不合理，傳統的剛性支出中有很大一塊并不能體現政府公共職能，可以減掉。另外，現在財政的民生支出有“泛民生化”趨勢，什么都往里裝，多出來很多不必要的福利保障，反而導致正常的民生保障出現困難。
　　一些地方也開始推動財政資金逐步從競爭性領域中退出，減輕財政支出壓力，并試圖通過創新財政資金支持產業的投入方式，加快推進政府和社會資本合作（PPP）模式，撬動社會資本進入。目前PPP模式得到政府層面熱推，但是由于項目周期長，設計復雜，法制環境不健全，融資配套受到制約，項目實際落地進展緩慢。
　　擴大財政赤字也是彌補財政收支缺口的關鍵。2016年積極的財政政策要加大力度，中央經濟工作會議提出“階段性提高赤字率”，目前對是否突破國際上3%的警戒線爭論較多，如果赤字率突破3%，最終分配給地方的新增一般債券額度也會隨之擴大。
　　2015年全國財政赤字1.62萬億元，其中中央財政赤字1.12萬億元，地方政府赤字5000億元，同時新增政府地方專項債券1000億元。從實際財政收支運行看，最終赤字率將高于年初預計的2.3%。不少學者認為，從目前各種情況看，今年赤字率突破3%的概率很大。由于地方專項債券不受赤字約束，理論上在積極財政的大背景下，今年地方新增專項債的規模有可能繼續擴大。
　　此外，地方政府債務風險在財政承壓的大環境下不容忽視。財新記者了解到，為化解債務風險，元旦剛過，2016年地方政府置換債限額已經下達地方。置換債額度上限比去年增加較多。2015年有3.1萬億元地方政府債務到期，最終財政部下達了3.2萬億置換債券。2016年到期2.8萬億元，置換債額度高于去年，這意味著可以對未到期債務進行提前置換。

《財新周刊》 2016年第6期