“時至今日，中國經濟正處于“十三五”攻堅時期，經濟問題層出不窮。經濟增速能否保持百分之七的目標，短期內高一點低一點或許并不那么重要，但是暴露的經濟結構問題如果不能及時解決，那么未來經濟增速可能持續走低，難以穩住。而對于這些問題，國務院發展研究中心原副主任劉世錦從增長的規律經驗和供給側改革兩個關鍵點入手討論，強調從“管企業”向“管資本”轉變，同時以新思路和新方法加快轉變政府職能，以及文末提到更需加快政府職能的轉變和公務員機制的完善，從制度根部徹底掃清經濟增長的阻礙，實現祖國“十三五”計劃的偉大目標。敬請閱讀。
　　“十三五”時期，特別是開始的一兩年，將是我國經濟實現轉型再平衡的關鍵期。本文探討了在“十三五”時期實現轉型再平衡、維持經濟持續增長將需要著力解決的若干問題。
　　
重視增長階段轉換的規律性與國際經驗
　　成功追趕型經濟體通常在經歷了二三十年高速增長后，無一例外地出現了增長速度回落。我們在2009年開展的一項研究中，就注意并描述了這一現象，提出了中國經濟將要從高速增長轉向中速增長的判斷。這仍然是一項經驗研究，需要必要的理論解釋。近年來這方面的研究，較多是用老齡化、勞動年齡人口減少、劉易斯拐點出現等予以解釋，有一定的說服力。我們認為，重要工業產品長期需求峰值相繼出現同樣不能忽視。與短期的需求決定不同，長期需求峰值主要是由已有技術水平和人們的需求偏好決定，本質上是由技術或供給決定。把長期供求因素結合起來，可以形成一個較好的分析框架。從經濟增長理論和發展經濟學來說，以往重點放在解釋后發經濟體的“起飛”問題上，對起飛后的持續增長和到達一定水平后的“降落”問題缺少關注。這應當成為以后長期增長理論有所前進的重點領域。
　　當前學術界在此問題上對政策有較大影響的兩種觀點值得關注。一種以周期波動替代結構轉換，用短期宏觀框架分析問題，典型表現是對通縮現象的分析。我國已經出現一定程度的通縮，主要是由過去十多年重化工業高速增長、歷史需求峰值出現后供給調整滯后所導致的，與西方國家曾經出現的源于貨幣供應不足的通縮全然不同。簡單用“寬貨幣”辦法應對不可能明顯見效。另一種是以中國與發達國家的收入差距倒推中國的增長速度。這種方法的基本問題是混淆了收入差距與增長條件的區別。即使后起國家最終能夠接近前沿國家的發展水平，在不同時期增長速度會仍會有很大差異，原因是不同時期所要求的要素、需求、制度、政策等條件不同。
　　東亞追趕型經濟體，主要是日本、韓國、中國臺灣等，與我國增長環境相近，增長軌跡相似，其由高速增長轉向中速增長時期的經驗教訓值得關注。第一，進入轉型期后，這些經濟體都缺少高速增長轉入中速增長的經驗、理論和政策準備，仍試圖恢復以往的高增長，延誤了本可利用的調整時機。第二，以擴張性宏觀政策刺激經濟，在宏觀形勢判斷上屢屢出錯和反復。第三，對嚴重過剩產能治理在初期被動消極，以后采取了一些有效辦法。第四，在打破既有利益格局、推進系統改革上走走停停，進展不一。第五，轉型后的增長模式差異明顯，但都為進入高收入社會提供了支撐。
　　日韓臺經濟轉型歷時都在十年以上，才逐步穩定下來，新增長模式趨于定型。其轉型期所遇到的問題、挑戰，制度和政策的演變過程，針對性、可借鑒性較強。認真研究汲取相關經驗教訓，可能成為我們另一種不可多得的后發優勢。
　　
以供給側改革推動轉型再平衡
　　從2010年第一季度到達高點出現轉折算起，這一輪經濟增長速度回落已經超過5年。從最新統計數據看，下行壓力依然較大。“底在何方”成為普遍關心的問題。這是一個由以往10%左右高速增長平衡向中高速或中速增長平衡轉換的過程，因此可稱之為轉型再平衡。
　　“十三五”時期，特別是開始的一兩年，將是實現轉型再平衡的關鍵期。實現轉型再平衡、平穩轉入中高速增長平臺，將取決于以下三個條件。一是高投資觸底。我國以往的高增長主要依托于高投資。高投資觸底，主要取決于基礎設施、房地產、出口三只“靴子”落地。二是減產能到位。與高投資回落對應的重化工業增速回落，后者慢于前者，于是出現了工業生產者出廠價格指數（PPI）迄今40多個月的負增長，相應地是工業企業利潤一年多來的下降。走出這種困局的出路，是在相關行業實質性減產能。產能下來了，供求趨于平衡，PPI才能恢復正增長，企業才能恢復盈利和再生產能力。三是新動力形成。新動力大體包括新成長產業、產業轉型升級和創新而產生的新增長點。這些領域大都是新增長空間擠壓舊增長空間，更多體現了增長方式和質量的改進，同時也會引起利益關系的重組乃至沖突。
　　中國經濟轉入中高速增長平臺，將會有兩個“底”。一個是“需求底”。房地產投資增速已經由以往的高增長回落到最新的月度同比負增長，當房地產投資增速由負轉正時，將是房地產投資乃至中國經濟從需求側來看的經濟增速觸底的信號。估計這個“需求底”有較大可能在2016年年中左右看到。另一個是“效益底”，即工業企業利潤增速由負轉正，并保持可持續的增長。這個“效益底”的出現，直接取決于減產能的力度和進度。但目前來看，仍有相當大的不確定性。如果“效益底”滯后于“需求底”遲遲不能出現，經濟很可能落入低效益、高風險的特殊困難時期。為了避免不利局面出現，必須加快供給側改革。
　　首先，減產能要采取果斷管用辦法，在一定時間內取得實質性進展。可考慮由國家層面確定減產能總量，按現有產能將減產配額分配到各地，同時允許配額交易，這樣優勢企業可以不減，還可以去買劣勢企業配額。同時在解決“人”和“債”問題上出臺得力政策，如將部分國有資本轉入社保基金，解決職工安置問題；對相關銀行壞賬允許核銷等。同時要推動優勢企業主導的市場化的兼并重組。
　　其次，進一步放寬準入，加快行政性壟斷行業改革。放寬準入，既要“放小”，更要“放大”，在行政性壟斷問題突出的領域，如石油天然氣、電力、電信、鐵路、醫療、教育、文化、體育等領域，引入新的投資者，鼓勵和加強競爭。有的領域，表面上看投資已經不少了，但如果放寬準入，還有降低成本、提供效率的很大空間。我們現在最需要的，是那些能夠真正提高效率的投資。
　　再次，加快城鄉之間土地、資金、人員等要素的流動和優化配置。中國城市化還有很大發展潛力，但重點不在現有的大城市，而在大城市之間。要把以往孤島型城市轉變為網絡型城市，進一步拓展城市帶、城市圈，在大城市之間帶動大量小城鎮發展，推動互聯互通和基本公共服務的均等化，帶動人口居住和產業布局的再配置，由此將可引出可觀的基礎設施和房地產投資機會。農民要進城，城里的人員、資金等也有到小城鎮和下鄉的意愿，要下決心打破城鄉間土地、人員、資金等要素流動、交易、優化配置的諸多不合理體制和政策限制。農民所擁有的資產只有在確權的基礎上允許流動、允許交易，價值才能充分顯現，利益才能得到真正維護。
　　此外，在產業轉型升級、培育創新環境等方面，也都要采取得力舉措。供給側改革的主戰場是要素市場，要通過生產要素的進一步解放、流動和優化配置，全面提高要素生產率。
　　
近期應關注并著力解決的幾個問題
　　努力實現由“管企業”向“管資本”的全面轉變
　　目前國企改革所處的形勢，與改革初期不同，與過去一些年也不同。我國經濟社會發展已經到了全面提升要素生產率的階段，如果說以前國企還有某些優勢，這些優勢正在明顯減退，固有的矛盾問題更為凸顯。不論是陷入嚴重過剩產能困境的企業，還是受到行政性壟斷保護的企業，以及處在競爭第一線而創新能力不強的企業，如果改革沒有實質性推進，困難還會加劇，對整個經濟轉型升級的不利影響可能超過以往。
　　改革的基本方向和原則應該說是明確的，就是十八屆三中全會文件的有關內容。關鍵是將之落到實處。其中，非常重要的，是切實實現由管企業到管資本的全面轉變。這里需要理清一些認識問題。在提法上，要由“做優做強做大國有企業”，轉為“做活做專做優做大國有資本”。
　　一是擺脫以所有制劃分企業類型的思維定勢。市場經濟中包括資本在內的各種要素市場相互開放，各種要素相互混合和融合，某個企業完全依賴某種資本只是少數，甚至是偶然，往往發生在初創階段和較低水平。從現實情況看，完全獨資的國有企業數量已經不多，且多為出資者。規模居前的企業，基本上是上市公司，投資者中不僅有大量國內社會投資者，也有大量的海外投資者。有些企業的股權結構中，國有資本只是相對控股。這些企業已經不是嚴格意義上的國有企業。正是由于股權結構和治理結構的變化，才帶來了這些企業的活力和競爭力的增強。要求企業只擁有某一種類型資本，與要素市場開放、建設高水平市場經濟是內在矛盾的，降低而不是提高了對企業發展的要求。現在是摒棄計劃經濟遺留下來的按所有制劃分企業的時候了。
　　二是市場經濟中的企業有進有退，有大有小，有強有弱，并無定勢。國有資本參與其中的企業，不論是獨資、控股還是參股，概能莫外。要求國有企業都做強做大，不符合市場經濟規律，也不符合實際。現實中國企能夠做大的是少數，能夠做強的更是寥寥。“小的是美好的”，中小企業中不少很有競爭力，有些中小企業是百年老店、隱形冠軍。這類企業不大，國有資本是否就不能進入？目前陷入嚴重產能過剩困境的國企為數不少，虧損嚴重，難以為繼，是做大做強，還是破產關閉或重組？顯然，這些都是常識范圍的事情。
　　三是把國有資本與具體企業脫鉤，才能真正有助于國有資本發展壯大。在國有資本應當發揮作用的范圍內，國有資本應當是選企業，好的進去，不好的出來，企業可以起起落落，只要國有資本活起來了，通過流動配置，就可以實現持續增長。
　　四是只有通過企業內外不同類型資本的混合融合，國有資本才能更好發揮其影響力、控制力和帶動力。在國有資本職能既定的情景下，以有限的國有資本盡可能多地影響非國有資本，只有在開放的股權結構和市場結構中才能實現。
　　五是淡化以至改變以所有制劃分企業類型的做法，才能真正促進公平競爭。不同類型企業公平競爭已經講了多年，仍難以落實。一個重要原因，就是當事人通常認為，即使國企效率低、不合規，但“肉爛在鍋里”。而與非國企打交道，對的也可能是錯的，小問題可能成為大問題。促進企業的公平競爭，必須改變對企業按所有制貼標簽的做法。促進公平競爭，也應當成為國有資本的戰略目標之一，從長遠看，對國有資本本身發展也是有利的。
　　綜上所述，由“管企業”向“管資本”的轉變勢在必行，必須加快。管資本，就要用好資本。應當按照三中全會精神，使國有資本服務于國家戰略目標，重點用于提供公共產品，發展戰略性前瞻性產業，促進科技進步，保護生態環境，保障國家安全。在這個過程中，對國有資本應強調做活做專做優做大。做活，就是推動國有資產的資本化證券化，是資本能夠動起來；做專，就是在需要國有資本發揮作用的各個領域，提高專業化、精致化水平；做優，就是按照國家戰略目標的需求優化布局結構，全面提升效率；做大，把以上幾條做到位了，國有資本的規模就會不斷壯大。
　　下一步改革中還應注意：一是加強高層設計和推動，重點是明確大的方向、原則和底線。由于國有資本產權結構的特殊性，防止流失應成為底線，關鍵是提高透明度，實現陽光下操作。二是在此基礎上鼓勵地方和基層試驗，允許不同方案同時登臺，相比比較、借鑒、優化。三是避免國企改革的意識形態化，要是什么事情說什么事情，有什么問題解決什么問題，少說多做，務實推進。
　　
解決“問題地區”的問題要有新思路、新辦法
　　隨著增長速度放緩，部分地區困難突出，成為新的“問題地區”。這些地區大都資源密集、以重化工業為主，主要分布在東北和中西部。
　　新的“問題地區”出現，提出了一個重要警示，即中等收入陷阱的風險不容忽視。從全國看，已經不大可能落入拉美式的中等收入陷阱，因為我國已經越過了那些國家落入陷阱時4000～6000國際元的階段。但在進入高收入社會之前，部分地區增長放緩、停滯，落入某種陷阱的可能性依然存在。這些新“問題地區”在經歷了一段時間的高速增長后增速大幅下滑，新增長動力不大明朗。高增長主要依賴高投資，有些地區甚至出現了投資總量接近或超過國內生產總值（GDP）的奇特情景。如果這些地區是獨立經濟體，意味著過去的高投資大量依賴引入外債，隨著增長回落、競爭力下降，很可能出現匯率貶值、資金流出，進而陷入債務或其他類型的經濟危機。
　　這些新“問題地區”的一個重要特點，是重化工業回落與國有企業為主的體制并存。重化工業回落有其規律性，但如何應對則反映了體制特點。近些年的經濟增速回落幅度較大的，除了重化工業外，還有出口產業。出口產業在過去長時間內保持了20%以上的增長速度，近年降幅很大，2015年以來甚至出現了負增長。與重化工業形成鮮明對比的是，出口產業進行了力度很大的調整，企業關閉、人員流動、債務重組，尤其是適應市場變化而進行的轉型升級，但這些調整基本上是靜悄悄進行的。出口產業是我國市場化程度最高、參與國際市場競爭最充分的產業，對增長回落的應對方式較好地體現了市場經濟中結構調整的特征。
　　這種比較對如何解決“問題地區”的問題有重要啟示。在經過一個時期減產能的調整后，國內外市場對重化工業仍有長期穩定的需求，這些產業特別是裝備工業產業升級的空間很大。關鍵是這些“問題地區”能否在壓力和挑戰中抓住機遇，真正從困境中走出來。國際經驗顯示，有的“問題地區”由此一蹶不振，陷入長期衰退。東北等老工業基地經過十幾年實行振興政策后再次落入困境，政策本身值得反思。如果繼續沿用倚重扶持、推遲或避免深層改革的路子，必定無法應對大幅減產能、產業轉型升級、創新驅動的新挑戰，且要延誤時機。必須用改革開放的思路和辦法，走出一條地區振興的新路。例如，加快企業減產能、轉型升級進程；對制造業基礎好的地區，大力度推動國有企業的混合所有制改革，推動跨地區、跨所有制的企業重組。還可考慮與市場經濟發達地區對口合作，創建令人耳目一新的新經濟特區。與此同時，要保持產品和要素市場足夠的開放度，通過人口流動，逐步達到地區之間人口數量與收入水平大體平衡的狀態。
　　
加快政府職能轉變，完善公務員隊伍激勵機制
　　十八大以來提出和貫徹八項規定，大力度反對和懲治腐敗，成效顯然，深得人心，開創了黨風廉政建設的新局面。把當前出現的懶政現象歸結于反腐敗不符合實際，顛倒了是非關系。從調研的情況看，部分干部的不作為原因復雜，既有“不想為”“不敢為”的問題，也有新常態下老辦法行不通而出現的“不會為”，指標脫離實際、風險過大而“不愿為”等問題。政治生態的變化，要求因勢利導，乘勢前進，與經濟轉型對政府職能和干部隊伍的要求相適應，加快建設有理想、有能力、會干事、守規矩的現代化公務員隊伍。
　　一是把廉政建設的長效機制與政治體制改革結合，形成符合國情、符合現代治理結構要求的長效機制。這方面應進行多方面的積極探索，重要元素包括選人用人機制的透明度和穩定預期、“政務官”與“事務官”適當分離、職責與監督有機結合、穩定的薪酬增長機制、福利待遇與廉政狀況掛鉤機制等。
　　二是繼續鼓勵地方政府之間的適度競爭。地方競爭是我國經濟快速增長的重要機制，不能丟掉。應興利除弊，與時俱進地將競爭標的物轉向轉型升級、創新驅動。新常態下創新城市和創新中心的出現、“問題地區”走出困境等，都需要發揮地方競爭的積極作用。
　　三是給地方基層試驗、創新以更大空間。我國改革開放一條重要成功經驗，是地方基層先行試點，取得經驗，比較、提升、完善，然后推向全國。這條經驗仍應堅持。中央頂層設計的大政方針確定以后，具體管用辦法還是要靠地方基層去探索和驗證。應給地方基層更大的試驗空間，在把握方向、守住底線的前提下，同一項改革可以有幾種方案同時試驗，相互比較、補充、完善。地方基層試驗為創新型人才提供了施展才能的舞臺，有利于發現人才、用好人才。這種試驗也是一種試錯糾錯的過程，有利于少走彎路，降低制度和政策創新的成本。
　　
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