四年磨一劍，《全國主體功能區規劃》（下稱《規劃》）6月8日終于由國家發改委對外全文發布。這是我國第一個國土空間開發規劃，是戰略性、基礎性、約束性的規劃。

    而我國國土空間開發完整的戰略格局，也隨著中、東、西、東北四大區域發展規劃和《規劃》的出臺已經形成。

    不過同樣引發關注的是，這份事關我國未來城市、農業和生態總體布局的《規劃》，在地方大力招商引資、以經濟發展速度為導向的背景下，能否達到其科學引導的目的？

    經濟地圖新階段

    《規劃》的研究制定，意味著中國的經濟地圖規劃進入了新階段。

    據了解，國家層面的主體功能區戰略提出構建城市化地區、農業地區和生態地區“三大格局”和優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發這四類的開發模式。

    優化開發區域，包括環渤海、長三角、珠三角三個區域。重點開發區域包括冀中南地區、成渝地區等18個區域。限制開發的農產品主產區，主要包括東北平原主產區、黃淮海平原主產區、長江流域主產區等七大優勢農產品主產區及其23個產業帶。限制開發的重點生態功能區，包括大小興安嶺生態功能區等25個國家重點生態功能區。禁止開發區域，包括國務院和有關部門正式批準的國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等。

    據國家發改委發展規劃司司長李守信透露，目前各省級主體功能區規劃正在制定，并將與《規劃》相銜接。

    此外，《規劃》確立了未來國土空間開發的主要目標和戰略格局。將構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建這一格局，是在優化提升東部沿海城市群的基礎上，在中西部一些資源環境承載能力較好的區域，培育形成一批新的城市群，促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展。

    此外，構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局，以及“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。

    限制類地區將增加轉移支付

    值得注意的是，未來限制類地區的發展將何去何從？對于這些地區的工業發展的限制是否會進一步拉大區域之間的收入差距？

    而對于限制類地區的能源、礦產項目如何開發，事實上也是一個比較大的關注焦點。

    李守信介紹，在限制類開發區，不能布局大的工業項目和大的資源開發項目，但是有適合的地區可以做適當的開發，不過總體上來講都是限制。

    “在開發的過程中必須要適度，就是不能造成對環境的破壞。”李守信說，而現有已開發的礦產，要區分具體情況，現有已開發的礦藏需要進行生態修復。

    而對于這類地區的財政轉移力度，也必然隨著政策的執行過程逐步加大。

    “過去我們講生態地區不生產產品，實際上它提供的生態就是一種產品，政府要通過轉移支付來購買。”國家發改委副主任徐憲平說。

    據了解，在過去的兩年，我國中央財政分別拿出120億和250億元轉移到已確定的重點生態功能區。

    而在發改委秘書長楊偉民看來，如果要縮小差距須三管齊下：一是擴大分子，盡可能在農產品主產區和重點生態功能區發展資源環境可承載的產業。二是減少分母，促進人口逐步地、自愿地、有序地轉移到收入高、就業高、就業多的城市化地區，而這個過程事實上已經在發生。三是增加轉移支付。

    差別化考核體系

    對于《規劃》的落實，在徐憲平看來，關鍵在差別化的考核政策要落實。

    徐憲平介紹，限制、禁止開發區域，一類是農產品主產區，主要是要強化對農業綜合生產能力的考核，而不是對經濟增長收入的考核。一類是限制開發的重點生態功能區，主要是強化它對于生態功能的保護和對提供生態產品能力的考核。

    不過，在現有地方官員的考核體系中，經濟指標仍然是官員考核的主要標準。有差異的考核體系如何建立，顯然非一日之功。

    徐憲平在會后接受記者采訪時表示，將來按照不同主體功能區考核，此外，還在制定一個“十二五”規劃綱要的政策考核體系，如果考核的風向標和指揮棒不發生轉變，《規劃》的落實情況也會受到影響。