營業(yè)稅改增值稅(下稱“營改增”)的全面推開，深度觸及中央和地方收入分配，也正倒逼政府間關系調(diào)整。
5月1日稅制改革重頭戲營改增如期全面推開，總額約2萬億元的地方主體稅種營業(yè)稅告別歷史舞臺，為保證地方財力穩(wěn)定，中央和地方共享稅種增值稅分享比例調(diào)整為0.5：0.5。而這一比例過渡期暫定2~3年，因為它還需要根據(jù)中央與地方事權和支出責任劃分改革等進展來決定是否再度調(diào)整。
《第一財經(jīng)日報》了解到，財政部去年起草的關于推進中央與地方事權和支出責任劃分改革指導意見，在征求很多部門意見后，上報了國務院。去年底這個指導意見正按照國務院要求在進一步征求地方意見。
全國人大預工委原副主任姚勝近期公開表示，中央和地方事權和支出責任劃分大原則已經(jīng)確定，目前最緊迫的就是下決心，在現(xiàn)有基礎上推動這項改革。
央地權責關系亟待厘清
財政關系是中央和地方關系的重要內(nèi)容之一。為了與經(jīng)濟改革相適應，中國財稅體制曾經(jīng)歷“財政包干”、分稅制改革以及所得稅收入分享改革等一系列變革。
財政部部長樓繼偉曾撰文指出，20年來，中央與地方事權和支出責任的改革進展緩慢，成效有限。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風險。
這些問題突出反映在中央和地方事權劃分不清。此外，在除對外事務、國防建設屬于中央事權外，各級政府的職責并無明顯區(qū)別，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的延伸或細化。中央和地方職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多，容易導致權力不清、責任不明、效率低下。
同時，中央和地方部分事權劃分也不合理。一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區(qū)域司法管理等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統(tǒng)起來，地方承擔了應由中央負責的事務，不僅造成權責脫節(jié)、地方動力不足，而且導致機構重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。
另一方面，學前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。
此外，中央事權明顯不足，而地方實際事權不斷膨脹，雖然中央不斷加大對地方轉(zhuǎn)移支付，但專項轉(zhuǎn)移支付種類過多過雜，地方自主支配財力不足。
從中央支出占比和中央公務員占比都明顯偏小的事實看，中央政府事權明顯弱化。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2015年我國一般公共預算中央本級支出只占全國財政支出的14.5%，若再加上基金預算，中央本級支出占比更低，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家平均為46%。
從人員占比看，我國中央政府公務員僅占公務員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。事權履行的過度下沉，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務均等化，與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不盡吻合。
中央和地方共同事權項目過多。姚勝表示，一項針對31個省份的財政支出責任的調(diào)查顯示，378個財政支出科目中，中央和地方共同支出項目為280個，占支出所有科目的74%。其中，有一個省按照一般公共服務等18類249項財政支出下級科目顯示，中央只承擔了其中10項支出，地方承擔了161項支出，中央和地方共同支出責任是78項。
中央與地方事權和支出責任不匹配的問題越來越被重視，黨的十七大報告、十八大報告和十八屆三中全會報告均提出解決這一問題。
改革大幕拉開
實質(zhì)上，至于如何劃分中央與地方事權和支出責任，十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》即給出了指導思想：要建立事權和支出責任相適應的制度，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。此外，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。
《第一財經(jīng)日報》了解到，《關于2015年中央和地方預算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》即曾明確，2016年將出臺中央與地方事權和支出責任劃分改革的指導意見，適度加強中央事權和支出責任，將一些適宜地方政府負責的事務交給地方，減少中央和地方職責交叉、共同管理的事項，選取部分領域率先啟動事權和支出責任劃分改革。
2015年年底，樓繼偉在十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行的聯(lián)組會議上稱，2015年起草了關于推進中央與地方事權和支出責任劃分改革的指導意見上報了國務院，征求了很多部門的意見。按照國務院的要求，這個指導意見還要進一步征求地方的意見，目前正在進行這項工作。樓繼偉在聯(lián)組會議上稱，在事權和支出責任劃分改革時間表和路線圖方面，準備2016年率先啟動國防、國家安全、外交、公共安全等領域的改革。2017年和2018年擴大到其他相關領域，2019年到2020年基本上完成主要領域改革。對于梳理后需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時提升為法律。
另有專家建議，按照阻力由小到大、利益主體由少到多的原則，中央應分步有序上收部分支出責任。中央和地方支出責任劃分的目標明確后，考慮到事權調(diào)整更多涉及政府與市場、行政體制以及利益分配等一系列深層次問題，應區(qū)別對待、穩(wěn)步推進。
清華大學經(jīng)濟管理學院副院長白重恩、中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇、中南財經(jīng)政法大學教授李波合寫的《完善中央和地方財政關系》一文提出，隨著營改增的逐步推進，現(xiàn)行分稅制無法維持運轉(zhuǎn)。下一步改革，關鍵是完善分稅制，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，提高地方政府在財權和財力方面的確定性，實現(xiàn)“一級政府，一級預算，各級預算相對獨立，自求平衡”。
他們給出的具體建議包括目前已經(jīng)在施行的中央和地方平分增值稅的同時，中央承擔出口退稅，鼓勵地方改革創(chuàng)新，改革轉(zhuǎn)移支付制度;允許城市政府發(fā)債融資;建立地方稅收體系;硬化地方政府預算約束。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《第一財經(jīng)日報》稱，中央和地方事權和支出責任劃分改革不只是個財政問題，更是涉及國家治理的大問題，是這輪財稅改革中難度最大的一項任務。
改革之難也反映在推進進度不如預期。
早在2014年6月底，這一輪財稅改革頂層設計方案——《深化財稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務，除了預算管理制度改革和六大稅收制度改革兩大任務外，最后一大任務就是調(diào)整中央和地方政府間財政關系。按照這一方案的預期，2016年基本完成深化財稅體制改革重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。目前預算管理制度改革已經(jīng)取得關鍵性進展，隨著今年5月1日營改增全面推開，稅制改革也取得重大突破，但調(diào)整中央和地方間財政關系并未有大動作。
姚勝亦提出，當前“十三五”規(guī)劃已經(jīng)確定了中央和地方支出劃分的大原則，目前最緊迫的就是要下決心，在現(xiàn)有的基礎上推進實施。
一財網(wǎng) 作者：陳益刊
